28 abril 2020

[Columna] Casos y evidencia para pensar un Ingreso Básico Universal por Jorge Rosales y Gabriela Cabaña

Columna fue publicada en el medio CIPER académico

Casos y evidencia para pensar un Ingreso Básico Universal


Por Jorge Rosales y Gabriela Cabaña. Publicado en CIPER Chile el 26 de abril de 2020.



Tanto en Chile como en el mundo, con la cada vez más dura crisis sanitaria provocada por el Covid-19, se están abriendo conversaciones sobre la Renta o Ingreso Básico Universal (IBU). Esto trae consigo una pregunta relacionada con la historia y la evolución del debate y de las políticas públicas a nivel mundial, ¿ha habido casos exitosos de Ingreso Básico Universal? En esta columna presentamos tres casos relevantes que aportan evidencias y aprendizajes para esta conversación: el experimento Mincome en Canadá, el piloto de SEWA en Madhya Pradesh, India y la economía solidaria de Maricá, Brasil.

Antes es necesario un par de precisiones sobre el concepto: un IBU no es igual a un Ingreso o Renta Básica de Emergencia, que ha estado en la palestra nacional. Mientras este último se ha planteado como explícitamente temporal y enfocado en ciertos sectores de la población, considerados los más afectados por la pandemia, un IBU incluye como requisito indispensable ser universal, incondicional y personal (idea desarrollada en otra columna para este medio). Al mismo tiempo, si bien ninguno de los casos a ser discutidos cumple con los requisitos de un “verdadero” IBU, sí presentan elementos que apuntan al espíritu de la política, a la vez que abren el abanico de distintas formas de implementación.

Si bien existe una serie de posibles objeciones a la implementación de un IBU, en este artículo abordamos principalmente la idea de que sería un desincentivo al empleo remunerado (Bastagli, 2020) y que tendría un impacto negativo en la economía como un todo, incluyendo problemas de inflación (Gentilini et al., 2020). Así, mientras nos referiremos a lo que evidencia dice (y no dice) respecto a esto, nos interesa plantear que la discusión más interesante sobre el IBU no es si hace a las personas más o menos “productivas”; sino cómo cambia las condiciones de vida más ampliamente. Propondremos, a la luz de los ejemplos, un cambio de enfoque sobre qué se puede esperar de una política como esta.

MINCOME EN CANADÁ

Entre 1974 y 1979, en una comunidad agrícola en la localidad canadiense de Dauphin (Manitoba, Canadá) se realizó el experimento de Ingreso Básico Universal llamado Mincome. El proyecto fue financiado conjuntamente por el gobierno provincial de Manitoba y el gobierno federal canadiense bajo el primer ministro Pierre Trudeau. El propósito del experimento fue evaluar el impacto social de un Guaranteed Annual Income o ingreso anual garantizado —similar a la idea de IBU— incluyendo si un programa de esta naturaleza crearía desincentivos para trabajar para los receptores y, de ser así, en qué medida.

El diseño del programa funcionó bajo la lógica del ingreso anual garantizado: las familias participantes que no recibían ningún otro ingreso se les daba una transferencia mensual base (60% de la línea de pobreza) y a las otras familias se les descontaba 50 centavos por cada dólar extra ganado. Las transferencias alcanzaron a aproximadamente 10.000 personas (todas las familias de Dauphin eran elegibles para participar).

No se emitió ningún informe final de Mincome, pero el Instituto de Investigación Social y Económica en la Universidad de Manitoba desarrolló una base de datos que comparaba datos del sistema de salud de las y los beneficiarios con los grupos de control. Los datos obtenidos fueron olvidados por un tiempo y redescubiertos por Evelyn Forget, que publicó los resultados el año 2011 (Forget, 2011).

Forget descubrió que en el período en que se administró Mincome, las visitas al hospital cayeron un 8,5 por ciento, con menos incidentes de lesiones relacionadas con el trabajo y menos visitas a la sala de emergencias por accidentes. Forget también comparó las proporciones de mujeres con hijos y sugirió una fertilidad de por vida más baja como un posible resultado al comparar las tasas de natalidad de madres jóvenes con las de un grupo de control. Además, el período vio una reducción en las tasas de hospitalización psiquiátrica y en el número de consultas relacionadas con enfermedades mentales con profesionales de la salud.

Otro estudio (Calnitsky & Latner, 2017) encontró una leve baja (11,3%) en la participación en el mercado laboral entre quienes recibían el Mincome; no obstante también señalan que esto incluye desproporcionadamente a personas jóvenes y hogares liderados por una sola persona. En una exploración cualitativa de las razones tras este fenómeno, las participantes refirieron, entre otras cosas, a la posibilidad que el programa les había dado de dedicarse al trabajo de cuidados (propios y ajenos), y terminar estudios.

MADHYA PADESH, INDIA

A diferencia del caso canadiense, el piloto implementado en Madhya Pradesh, uno de los estados más pobres de India y ubicado en la zona céntrica del país, se hizo con el objetivo explícito de testear los efectos de un Ingreso Básico Universal. Como explica Davala (2019), se realizó entre 2011 y 2013, fue financiado por UNICEF e implementado por integrantes del sindicato de mujeres auto-empleadas SEWA (Self-Employed Women Association) y de la red mundial de Ingreso Básico BIEN, y en sus dos pilotos se abarcaron más de 1.000 familias que vivían en aldeas rurales, entre tribales y no tribales. En el piloto más grande, la transferencia llegó a US 4,7 ($4.000 aproximadamente) por adulta/o y US 3,4 ($3.000 aproximadamente) por niña/o mensual.

La entrega del dinero fue completamente incondicional, y abarcó a todas las personas que habitaban la misma localidad. Este piloto duró 17 meses. Si bien estos montos pueden parecer menores, dado el contexto de pobreza de India rural, tenían un impacto significativo. Para una referencia, la pensión mensual que se entrega a personas mayores de bajos ingresos en ese mismo estado mismos sectores ronda el monto entregado durante el piloto[1] (300 rupias o $3.000).


Algunos de los resultados muestran un aumento en la seguridad alimentaria y aumento de la calidad de los alimentos consumidos, lo que mejoró significativamente la nutrición infantil en particular. El mayor acceso a efectivo también significó un mejor manejo de enfermedades (aumentó la capacidad de visitar a un médico, por ejemplo), quiebre de círculos viciosos de deuda y un aumento general del trabajo productivo. Este último punto se debió a que las personas lograron dedicarse a sus propios campos en vez de migrar lejos para trabajar “al día” como suele pasar en las zonas rurales indias; incluyendo la compra de cabras u otros medios que mejoraron sus ingresos monetarios. También hubo reportes de mayor sensación de seguridad, menos ansiedad, y aumento de procesos familiares deliberativos, ya que decidir qué hacer con el dinero se convirtió en un proyecto colectivo.

Más allá de los impactos a nivel familiar, el recibir un Ingreso Básico posibilitó empresas conjuntas entre las y los integrantes de las aldeas. Por ejemplo, en un caso se invirtió para iniciar un proyecto de piscicultura a pequeña escala, que se maneja colectivamente hasta la actualidad. El proyecto prosperó y sobrevivió al fin del piloto. Las visitas posteriores de las investigadoras e investigadores mostraron que los efectos de aumento de bienestar eran significativos incluso años después de terminado el piloto.


BRASIL

El caso de la ciudad de Maricá, en el estado de Río de Janeiro, Brasil, ofrece otra trayectoria de instalación de la idea y práctica de un IBU. Como plantean Silva & Lima (2019), si bien no abarca toda la población de Maricá, se ha implementado con ese objetivo explícitamente en el horizonte cercano. La entrega de este beneficio comenzó el año 2013 y se paga con una moneda local llamada “mumbuca”. Como desarrollan Katz y Ferreira (2020) una de las características de este caso es que se implementó como parte de un proyecto más amplio de creación de una economía solidaria. Las mumbucas son aceptadas como equivalentes a los reales brasileños en gran parte del comercio local, lo que estimula la actividad económica local. El Banco Mumbuca, el banco solidario más grande de Brasil, administra esta moneda.

Si bien este IBU se pagaba originalmente a familias, desde 2019 se paga a individuos. Hoy, aproximadamente 42.000 de los 160.000 habitantes de la ciudad reciben mensualmente 130 reais (mumbucas), o 25 dólares ($21.400 aproximadamente).


Katz y Ferreira (2020) argumentan que el municipio de Maricá se ha convertido en un ejemplo de inversión social de las ganancias del petróleo que se explota en ese estado, que ha sustentado estas inversiones en la economía solidaria. Como respuesta a la pandemia del Covid-19, el municipio recientemente decidió aumentar el monto que transfiere a quienes participan del programa, llegando a los 300 reais o 60 dólares ($51.400 aproximadamente). Si bien el programa no ha sido formalmente evaluado, Maricá muestra cómo un IBU se puede incorporar como parte de un proceso de fortalecimiento de las economías locales.

Traemos también el caso de Maricá a colación porque Brasil tiene incorporada en su constitución una Renda Básica da Ciudadanía como un derecho desde 2004. Sin embargo, el programa de transferencias condicionadas Bolsa Família —un primer paso hacia la concreción de este derecho (Suplicy, 2007)— se ha mantenido como un programa focalizado en aproximadamente un cuarto de la población de menores ingresos.

LO MÁS IMPORTANTE NO SE PUEDE PILOTEAR

La literatura sobre pilotos es bastante más amplia que la aquí discutida. Existen experimentos que han ocurrido o están ocurriendo en distintas partes del mundo, desde Corea del Sur a Kenya o Canadá. Para una síntesis de la evidencia existente, sugerimos revisar el reporte de Guy Standing (Standing, 2019), preparado para el Shadow Chancellor of the Exchequer John McDonell, quien se había comprometido a implementar un piloto en el caso de una hipotética victoria del partido Laborista en Reino Unido el año 2019.

En ese informe, Standing también enfrenta la crítica sobre el posible impacto en los incentivos al empleo remunerado. Indica que son las políticas actuales de Reino Unido, incluyendo el Universal Credit —un sistema de ayuda focalizada que lleva ya ocho años de diseño e implementación— las que desincentivan a las personas a tomar oportunidades de empleo. Esto se debe a una característica de muchos programas de transferencia condicionada: ya que las transferencias se pierden al conseguir otras fuentes de ingresos, quienes reciben los beneficios muchas veces prefieren no tomar otros trabajos formales, o encuentran fórmulas para ocultarlo ante los ojos de las y los evaluadores del estado.

Este temor al desincentivo al empleo remunerado también reproduce sesgos comunes que invisibilizan otras formas de trabajo que también son valiosos para la sociedad, incluyendo el trabajo de cuidados, hecho muchas veces desproporcionadamente por mujeres. Por ejemplo, en Chile, si se contabilizara, el trabajo doméstico no remunerado aportaría 21,8% al PIB (Leiva, 2020).

Aún así, cabe resaltar que una revisión de la evidencia existente mostró que “el pago regular de transferencias monetarias universales no lleva a un impacto significativo en la participación en trabajo pago” (Bastagli, 2020, p.104).

En suma, creemos importante destacar que el rol que un IBU puede jugar en una sociedad va mucho más allá que lo que las herramientas usuales de evaluación de programas sociales pueden mostrar. La idea de comparar beneficiarios y no beneficiarios deja de lado los efectos sinérgicos positivos que se podrían generar si un IBU llegase al 100% de la población. De ellos algunos serían económicos, pero también políticos y sociales. Podría dar pié a un nuevo escenario de conversación y convivencia.

Al mismo tiempo, existen otras aristas que deben ser analizadas con rigurosidad antes de implementar un IBU propiamente hablando. Como señala Standing (2017) muchas críticas a un IBU son de índole económica, y señalan que tal política tendría efectos negativos que serían mayores a los potenciales beneficios.[2] Algunas apuntan al temor a la inflación, es decir, que un IBU se traduciría inevitablemente en un aumento de precios de los bienes y servicios más demandados, neutralizando sus posibles impactos positivos en quienes lo reciben. En el caso de India, por ejemplo, esto no ocurrió, pero es probable que se deba a que en ese país los bienes básicos tienen precios fijados al nivel federal. En el caso de Maricá, el ser emitido en una moneda local disminuye y hace más manejable posibles efectos negativos. Falta aún diseñar qué medidas paralelas podrían asegurar que una inflación de precios termine contrarrestando los efectos positivos de un IBU. Sin embargo, no considerar el efecto que tendría un IBU más allá de aumentar la capacidad de gasto de las personas es tener una mirada erróneamente angosta sobre el complejo fenómeno inflacionario.[3]

Otros momentos de crisis han sido escenarios propicios para avanzar en profundizar derechos y garantías sociales. Esperamos que este momento abra una discusión para considerar seriamente esta política para nuestro país, no sólo como una respuesta a la crisis del covid-19, sino como un derecho permanente.

NOTAS Y REFERENCIAS

Bastagli, F. (2020). Universal Basic Income and Work. In U. Gentilini, M. Grosh, J. Rigolini, & R. Yemtsov (Eds.), Exploring universal basic income: A guide to navigating concepts, evidence, and practices (pp. 99–121). World Bank Group.

Calnitsky, D., & Latner, J. P. (2017). Basic Income in a Small Town: Understanding the Elusive Effects on Work. Social Problems, 64(3), 373–397. Disponible aquí.

Davala, S. (2019). Pilots, Evidence and Politics: The Basic Income Debate in India. In M. Torry (Ed.), The Palgrave international handbook of basic income (pp. 373–386).

Forget, E. L. (2011). The Town with No Poverty: The Health Effects of a Canadian Guaranteed Annual Income Field Experiment. Canadian Public Policy, 37(3), 283–305. Disponible aquí.

Gentilini, U., Grosh, M., Rigolini, J., & Yemtsov, R. (2020). Overview: Exploring Universal Basic Income. In U. Gentilini, M. Grosh, J. Rigolini, & R. Yemtsov (Eds.), Exploring universal basic income: A guide to navigating concepts, evidence, and practices (pp. 1–16). World Bank Group.

Katz, P., & Ferreira, L. (2020, April 9). What a Solidarity Economy Looks Like. Boston Review. Disponible aquí.

Leiva, M. (2020, January 22). Si se contabilizara, el trabajo doméstico no remunerado aportaría 21,8% al PIB. Recuperado el 25 de Abril de 2020 de Disponible aquí.

Silva, M. O. da S. e, & Lima, V. F. S. de A. (2019). Citizen’s Basic Income in Brazil: From Bolsa Família to Pilot Experiments, with an Appendix: From Local to National: Mexico City and Basic Income, by Pablo Yanes. In M. Torry (Ed.), The Palgrave International Handbook of Basic Income (pp. 319–338). Springer International Publishing. Disponible aquí.

Standing, G. (2017). Basic income: And how we can make it happen. Pelican.

Standing, G. (2019). Basic Income as Common Dividends: Piloting a Transformative Policy. Progressive Economic Forum.

Suplicy, E. M. (2007). O direito de participar da riqueza da nação: Do Programa Bolsa Família à Renda Básica de Cidadania. Ciência & Saúde Coletiva, 12, 1623–1628. Disponible aquí.

Ter-Minassian, T. (2020). FInancing a Universal Basic Income: A Primer. In U. Gentilini, M. Grosh, J. Rigolini, & R. Yemtsov (Eds.), Exploring universal basic income: A guide to navigating concepts, evidence, and practices (pp. 153–181). World Bank Group.

[1] Madhya Pradesh Old Age Pension Scheme

[2] Para una síntesis de objeciones a un ingreso básico, con sus respectivas respuestas, el sitio de la red mundial de ingreso básico BIEN tiene una recopilación Disponible aquí.

[3] Por motivos de espacio no alcanzamos a abarcar otras críticas apuntan hacia la factibilidad de financiar un IBU. Para una revisión reciente de este tema véase (Ter-Minassian, 2020)

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