Necesitamos hacer crecer la caja de herramientas
Por Aldo Madariaga. Publicado originalmente en CIPER, el 14 de abril de 2020.
Las últimas semanas han sido testigos del regreso de un debate que se creía sepultado en Chile: la posibilidad que el Banco Central (BC) financie al fisco. En este caso, se ha planteado como una medida temporal destinada a aumentar los recursos disponibles para paliar la crisis que se avecina producto de los efectos del COVID-19.
Lo sugirió un exconsejero del BC hace unos días y lo transformaron en proyecto de ley algunos diputados de la oposición. Y es que desde la reforma del año 1989 que consagró la independencia del BC y fijó como su objetivo principal el combate a la inflación, el BC tiene prohibido financiar directamente al Estado. Más aún, la ley del BC tiene carácter de “orgánica constitucional” por lo que necesita de 4/7 en el congreso para ser cambiada. Cabe destacar que este anclaje constitucional ya impidió cambiar los objetivos del BC en 2006, cuanto intentó incorporarse los de crecimiento, empleo, y competitividad externa.
A contrapelo de la gran mayoría de los economistas del país y de una suerte de “sentido común” que se ha formado en torno a las bondades de este arreglo institucional, en esta columna intentaré desmitificar la figura de los bancos centrales independientes, y argumentaré que la medida propuesta de “financiamiento monetario”, 1) sigue los pasos de lo que están haciendo la mayoría de los países desarrollados, por lo que está lejos de ser demagógica o populista como algunos gustan decir –utilizando muy mal ambos conceptos por lo demás–, 2) no altera necesariamente la independencia del BC, su actual objetivo de velar por la inflación, ni el marco de metas de inflación que rigen su actuar, y 3) que en último término es positiva para la democracia, teniendo en cuenta la necesidad de repensar las instituciones económicas del país y sus objetivos luego del 18-O. En suma, el financiamiento monetario es una herramienta de política económica que debiera estar disponible en momentos de emergencia y/o catástrofe.
Desde mediados de los años ochenta se instaló en el debate económico la idea que para solucionar el problema de inflación crónica de los países, los bancos centrales debían hacerse independientes de los gobiernos y preocuparse única –o principalmente– por manejar la inflación. La independencia se propuso como una medida para contrarrestar la utilización del banco central por parte de gobiernos ávidos de financiamiento barato y de políticas monetarias laxas que permitieran aumentar la actividad económica al acercarse las elecciones, cosa que se entendía, estaba más centrada en sus intereses de reelección en el corto plazo que en los efectos de dichas políticas en el largo plazo.
Si bien una montaña de investigaciones apoya la relación entre independencia del banco central y menor inflación, la causalidad sigue siendo materia de debate (ver por ejemplo, Hall y Franzese 1998; Jacome y Vásquez 2008). Por otro lado, diversas investigaciones han mostrado que si bien se puede establecer formalmente la independencia de objetivos, en términos de manejo de instrumentos y votaciones en el consejo, dicha independencia depende más bien de que se nombren consejeros cercanos a la ortodoxia económica –y por tanto de los equilibrios políticos en el congreso–, o de las preferencias del empresariado por una inflación baja por sobre otros objetivos económicos igualmente válidos como mantener el empleo o un tipo de cambio competitivo (véase Adolph 2013; Binder y Spindel 2018; Madariaga 2020).
En el mundo del Banco Central chileno y los economistas en general, se gusta decir que las políticas del BC son materia de conocimiento técnico y de consenso en la disciplina. Pero para nadie es secreto, por ejemplo, que aun teniendo los votos en el parlamento, el ex presidente Lagos prefirió elegir a Vittorio Corbo por sobre el democratacristiano Ricardo Ffrench-Davis como consejero del BC por la incomodidad que causaban en “el mercado” las posturas heterodoxas de Ffrench-Davis.
Obviamente, tener posturas heterodoxas no implica necesariamente quebrar la independencia del banco, pero esto confirma que en realidad lo que se llama independencia es más bien sinónimo de conservadurismo en materia de política monetaria, y que las consideraciones políticas no están ausentes ni de las nominaciones de consejeros, ni de la política monetaria misma.
Un segundo punto a tener en cuenta es que “independencia” es un concepto distinto a “colaboración”, y en la práctica, cada vez que han sido requeridos –al menos en otras partes del mundo–, incluso los bancos centrales más independientes desde el punto de vista formal, han coordinado sus acciones y colaborado con los gobiernos respectivos.
A nadie le son ajenos los enormes esfuerzos que hizo la FED norteamericana en el contexto de la crisis de 2007-8 para salvar bancos e instituciones financieras, con un costo enorme para el erario público, y para inundar el mercado con liquidez a través de lo que eufemísticamente llamaron “relajamiento cuantitativo” –sí, la famosa emisión inorgánica que acá en Chile provoca tiritones, y que según el Financial Times, no es significativamente distinta que el financiamiento directo al fisco que hoy causa estupor.
Quizás más impresionantes fueron los esfuerzos del Banco Central Europeo (ECB) –mucho más independiente que la FED en sus estatutos y con objetivos estrictamente circunscritos al combate a la inflación y la estabilidad financiera– en el contexto de la crisis de ese continente. A Mario Draghi, expresidente del ECB, se le atribuye nada más ni nada menos que el mantener viva la Eurozona cuando ante el derrumbe de los gobiernos del sur de Europa y la crisis fiscal que los acechaba, en 2012 comenzó un plan de compra de bonos y aumento de liquidez afirmando que haría lo que fuera necesario (“whatever it takes”) para calmar a los mercados. Y es que los banqueros centrales de otras latitudes han entendido que el crecimiento y el empleo no sólo tienen efectos económicos, sino también, profundos efectos políticos.
En este sentido, es importante comprender que, así como un banco central muy “colaboracionista” puede eventualmente generar inflación, un banco central demasiado independiente puede afectar el crecimiento y el empleo. Vale la pena recordar sobre este punto, que entre los objetivos del BC chileno está aquel de “tener presente la orientación general de la política económica del gobierno” que algunos han interpretado derechamente como una abierta invitación a la “coordinación macroeconómica” (Céspedes y Valdés 2006).
Sin embargo, cuando los objetivos han sido puestos a prueba, este último ha sido relegado derechamente a un segundo plano. El mismo Ffrench-Davis –y otros bastante menos heterodoxos como los exministros Rodrigo Valdés y Luis Felipe Céspedes– criticaron el manejo que hizo el BC de los efectos de la Crisis Asiática, pues al preocuparse exclusivamente por la inflación, subió rápidamente las tasas de interés para evitar la fuga de capitales y la depreciación del peso, lo que acentuó innecesariamente la recesión y sus efectos en el empleo (Céspedes y Valdés 2006, 35).
Lo mismo ocurrió en general durante el período de presidencia de Vittorio Corbo en el BC (2003–2007), cuando un excesivo celo en controlar la inflación afectó tanto la recuperación económica como el dinamismo exportador, causando constantes roces entre el BC, parlamentarios oficialistas y los sectores exportadores afectados durante el período.
De hecho, una de las lecciones que más repiten quienes estuvieron a cargo del BC en sus primeros años de existencia independiente a inicios de los noventa, y que coincidió con un período de alto crecimiento, reducción gradual de la inflación y manejo del tipo de cambio, es la importancia de la estrecha colaboración entre política monetaria y fiscal.
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LA NECESIDAD DE ACTUAR DE MANERA DECIDIDA
La crisis económica que se avecina por los efectos del COVID-19 requiere contar con todas las herramientas de política económica, y de una estrecha colaboración entre política monetaria y fiscal. Adam Tooze, académico de la Universidad de Columbia que escribió un excelente libro sobre la crisis de 2007-8, advirtió a mediados de marzo pasado que a nivel global, la crisis provocada por el COVID-19 puede ser aún peor que la anterior. La diferencia la está haciendo la rápida respuesta de las autoridades fiscales y monetarias de los países más avanzados, lo que refleja en buena medida el aprendizaje de la crisis de 2007-8.
La Reserva Federal norteamericana anunció hace unos días, el plan de rescate más grande de su historia, incluso mayor al de la crisis 2007-8, donde compromete “compra ilimitada de bonos” que incluye a gobiernos estatales y municipales –es decir, financiamiento directo a gobiernos locales, para complementar los planes del gobierno norteamericano. Pero la FED puede no ser el mejor ejemplo. Después de todo, sus estatutos le obligan a encargarse no sólo de la inflación, sino también del empleo.
Hace unos días, sin embargo, el conservador diario inglés Financial Times tituló un editorial “Imprimir billetes es una medida válida para enfrentar al coronavirus” y sostuvo que en el escenario actual no podía descartarse el financiamiento del BC al fisco, mostrando también que hoy en día hasta los más conservadores se han vuelto pragmáticos a la hora de enfrentar crisis de magnitudes como la actual. Días más tarde, el Banco de Inglaterra, conocido guardián de la frugalidad económica, anunció que financiaría directamente los gastos extra en que incurriera el gobierno de ese país. En Europa, aún ante la negativa de países como Alemania y Holanda de aceptar la emisión de “Coronabonos” (que permitan financiar directamente las acciones de los países de la unión) el ECB ha establecido una batería de medidas que según algunos comentaristas, constituyen una forma de financiamiento monetario disfrazado (ver por ejemplo, aquí). Incluso el Banco de Pagos de Basilea (BIS), conocido como el “banco central de los bancos centrales”, ha instado a los Bancos centrales de países emergentes a expandir su caja de herramientas ante la crisis, sugiriendo la necesidad de considerar políticas poco ortodoxas como el financiamiento monetario.
Uno de los motivos que se utilizan en aquellos países para aceptar el financiamiento monetario es que el contexto actual es radicalmente distinto al de los años 50 y 60. Quienes tendrán que aplicar el plan son bancos centrales formalmente independientes de los gobiernos (y no apéndices de estos), que deben velar en primer –y a veces único– lugar por la inflación, teniendo una batería de herramientas y una vasta experiencia en hacerlo.
Sin dudas es el caso del Banco Central chileno. De este modo, se plantea incluso que el financiamiento se haga sin perder de vista el marco de metas de inflación del banco. En segundo lugar, y quizás precisamente por lo anterior, a pesar de las advertencias de los analistas más ortodoxos, la historia reciente ha contribuido a despejar las aprensiones sobre políticas monetarias hasta ahora consideradas anatema. En efecto, los extensos programas de relajamiento cuantitativo diseñados para salir de la crisis de 2007-8 en los países desarrollados no anduvieron ni cerca de las predicciones de hiperinflación que se les achacan frecuentemente. De este modo, las autoridades han perdido el miedo a utilizar herramientas poco convencionales y han aprendido a utilizarlas en el marco de crisis de proporciones como la que se avecina.
Para finalizar, vale una nota sobre política económica y democracia. Los bancos centrales independientes –entendidos en la práctica como instituciones que deben velar por la estabilidad de precios por sobre cualquier otra consideración– nacieron en el contexto en que la inflación amenazaba gravemente los cimientos de la democracia. En nombre de la democracia, se les quitó a las autoridades políticas la posibilidad de fijar objetivos de política monetaria y de definir sus instrumentos. Hoy en día, diversos autores advierten el problema contrario: los bancos centrales se independizaron tanto, quitaron tantas herramientas del control de los gobiernos democráticamente electos, que estos tienen cada vez menos instrumentos a su disposición para hacer frente a las cada vez más recurrentes crisis económicas.
Diversos politólogos han reflexionado sobre los estragos que esta nueva realidad ha producido en la capacidad de las democracias occidentales de responder a las demandas de sus ciudadanos, y culpado al excesivo celo de los gobiernos por “ser responsables” económicamente, de descuidar la necesaria “representación” de quienes los eligen (Crouch 2004; Mair 2015). De hecho, vinculan directamente esta menor capacidad de representación, con la creciente desconfianza hacia las autoridades políticas y la actual crisis de la democracia representativa.
Parece razonable que en un momento en que se está repensando las bases institucionales de la democracia chilena y se intenta renovar su capacidad de representación de una ciudadanía que exige transformaciones importantes, la política monetaria y los instrumentos que maneja el Banco Central vuelvan a estar al servicio de la democracia –incluso si es que es sólo para enfrentar esta pandemia.
NOTAS Y REFERENCIAS
Adolph, Ch. (2013). Bankers, Bureaucrats, and Central Bank Politics: The Myth of Neutrality. Nueva York: Cambridge University Press.
Binder, S. y Mark S. (2018). The Myth of Independence: How Congress Governs the Federal Reserve. Princeton: Princeton University Press.
Crouch, C. (2004). Posdemocracia. México DF: Taurus
Hall, P. A., & Franzese, R. J. (1998). Mixed Signals: Central Bank Independence, Coordinated Wage Bargaining, and European Monetary Union. International Organization, 52(3), 505–535. Retrieved from www.jstor.org/stable/2601400
Jácome, L. and Vázquez F. (2008). Is There Any Link Between Legal Central Bank Independence and Inflation? Evidence from Latin America and the Caribbean. European Journal of Political Economy, 24 (4), 788–801.
De Haan, J. y Amtenbrink, F. (2000). Democratic accountability and central bank independence: A response to Elgie, West European Politics, 23(3), 179-190.
Madariaga, A. (2020). Neoliberal Resilience. Lessons in Development and Democracy from Latin America and Eastern Europe. Princeton y Oxford: Princeton University Press.
Mair, P. (2015). Gobernando el Vacío: La Banalización de la Democracia Occidental. Madrid: Alianza Editorial.
